Najwyższa Izba Kontroli opublikowała 11 sierpnia 2026 roku wyniki kontroli poświęconej gospodarowaniu nierozdysponowanymi nieruchomościami Skarbu Państwa przez starostów i prezydentów miast na prawach powiatu. Obraz, jaki się z niej wyłania, jest trudny do zbagatelizowania: tysiące działek nieujętych w ewidencji, prawie dwie trzecie skontrolowanych nieruchomości użytkowanych bez żadnej podstawy prawnej, miliony złotych utraconych podatków i realne ryzyko utraty państwowej ziemi przez zasiedzenie.
Co dokładnie sprawdzono
Kontrolą, prowadzoną pod numerem P/25/069, objęto 17 jednostek: 12 starostw powiatowych, cztery urzędy miast na prawach powiatu oraz jedną jednostkę organizacyjną powiatu, Powiatowy Zarząd Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości. W 16 przypadkach NIK badała samą ewidencję zasobu nieruchomości, a w jednym rzetelność nadzoru nad jednostką, której starosta powierzył gospodarowanie majątkiem Skarbu Państwa. Kontrola objęła lata 2022-2025.
Przedmiotem badania były tak zwane nieruchomości nierozdysponowane, czyli grunty i budynki Skarbu Państwa, które formalnie nie zostały nikomu przekazane ani udostępnione do użytkowania zgodnie z prawem. Za gospodarowanie nimi odpowiadają starostowie, a w miastach na prawach powiatu prezydenci, na mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Ponad pięć tysięcy działek, o których urząd nie wiedział
Najpoważniejszym ustaleniem kontroli jest to, że w kontrolowanych jednostkach w ewidencji zasobu brakowało ponad 5 tysięcy nieruchomości, które zgodnie z danymi Ewidencji Gruntów i Budynków powinny się w niej znajdować. Skala tego zjawiska utrzymywała się na zbliżonym poziomie przez cały badany okres: 5107 działek w 2022 roku, 5059 w 2023, 5314 w 2024 i 5356 w 2025, o łącznej powierzchni sięgającej blisko dwóch tysięcy hektarów.
Problem miał też swoje lustrzane odbicie. Czternastu starostów, wbrew przepisom EGiB i bez podstaw prawnych, wykazywało w swoich ewidencjach od 297 do 1149 nieruchomości, które w ogóle nie powinny się tam znaleźć, między innymi grunty prywatne albo już skomunalizowane. Efekt: tylko dwie z szesnastu skontrolowanych jednostek prowadziły ewidencję w pełni zgodną z katastrem nieruchomości. Pozostałe czternaście miały mniej lub bardziej poważne rozbieżności, utrzymujące się latami, co zdaniem NIK świadczy o braku skutecznych mechanizmów porównywania własnej ewidencji z danymi EGiB, mimo że starostowie mieli do niej bieżący dostęp. Część rejestrów prowadzono po prostu w arkuszach kalkulacyjnych zamiast w specjalistycznych systemach informatycznych.
Prawie dwie trzecie działek zajętych bez żadnej umowy
Najbardziej wymowna liczba dotyczy jednak fizycznych oględzin, które przeprowadzili sami kontrolerzy NIK. Spośród 503 nieruchomości Skarbu Państwa obejrzanych na miejscu w 16 jednostkach, aż 315, czyli 62,6 procent, było użytkowanych bez żadnego tytułu prawnego, albo starosta w momencie kontroli w ogóle nie wiedział, czy podmiot z nich korzystający ma do tego prawo. Najczęściej takie działki służyły jako uprawy rolne albo po prostu część czyjejś prywatnej posesji.
Żaden z siedemnastu kontrolowanych starostów nie wdrożył w latach 2022-2025 systemowych mechanizmów monitorowania takich przypadków. W dwunastu jednostkach prowadzono jedynie doraźne kontrole, na przykład wizje lokalne czy sprawdzanie systemów informacji przestrzennej, dzięki czemu wykryto 446 przypadków bezumownego korzystania i naliczono z tego tytułu należności rzędu 782,7 tysiąca złotych. Czterech starostów, mimo stwierdzenia takich przypadków, w ogóle nie naliczyło należnych opłat, na łączną kwotę ponad 50 tysięcy złotych, a jeden ze starostów wprost godził się na długotrwałe bezumowne korzystanie z państwowej ziemi.
Zasiedzenie: 96 przegranych spraw i 3,1 miliona złotych bezpowrotnej straty
Brak nadzoru ma bardzo konkretną, prawną konsekwencję: po odpowiednio długim czasie nieuprawnionego, ale niezakłóconego korzystania z cudzej ziemi, można ją prawnie nabyć w drodze zasiedzenia. W latach 2022-2025 w badanych jednostkach toczyło się 158 takich postępowań, dotyczących nieruchomości Skarbu Państwa o łącznej wartości blisko 11,5 miliona złotych. 96 z nich zakończyło się utratą własności przez Skarb Państwa, na łączną wartość 3,1 miliona złotych zapisanych już bezpowrotnie po stronie strat.
Miliony złotych nieopłaconych podatków
Kontrola wykazała też poważne zaniedbania podatkowe. Dwóch starostów w ogóle zaniechało opłacania podatku od nieruchomości albo podatku leśnego od nierozdysponowanych gruntów Skarbu Państwa, a pozostali obejmowali opodatkowaniem tylko część nieruchomości, głównie z powodu niekompletnych ewidencji. W poszczególnych latach objętych kontrolą nie opodatkowano od 3675 do 3764 działek rocznie, mimo że zgodnie z danymi EGiB powinny podlegać opodatkowaniu, oraz od 574 do 601 gruntów leśnych rocznie. Łączna kwota niezapłaconego w badanym okresie podatku od nieruchomości i podatku leśnego przekroczyła, według szacunków NIK, 8 milionów złotych.
Osobnym, dość wyrazistym przykładem jest sytuacja Radomia. Prezydent tego miasta od 2005 roku nie opłacał podatku od nierozdysponowanych nieruchomości Skarbu Państwa, powołując się na uchwałę Rady Miejskiej zwalniającą Skarb Państwa z tego obowiązku. Dopiero w trakcie kontroli NIK Rada Miejska tę uchwałę uchyliła. W samych tylko latach 2022-2025 zwolnienie obejmowało od 99 do 186 działek rocznie, a kwota niezapłaconego przez ten okres podatku wyniosła 526,8 tysiąca złotych.
Dodatkowe koszty i słaby nadzór wojewodów
Połowa skontrolowanych starostów otrzymywała zgłoszenia dotyczące zagrożeń na nierozdysponowanych działkach, takich jak nielegalne składowiska odpadów, dzikie wycinki drzew czy drzewa stwarzające zagrożenie. Reagowanie na te zgłoszenia kosztowało łącznie 325,2 tysiąca złotych, a osiem jednostek z własnej inicjatywy dodatkowo zabezpieczało nieruchomości za 123,5 tysiąca złotych.
Na koniec NIK zwróciła uwagę na słaby nadzór ze strony wojewodów. W latach 2022-2025 w dziesięciu z siedemnastu skontrolowanych jednostek wojewodowie w ogóle nie sprawdzali, jak starostowie gospodarują majątkiem Skarbu Państwa. Tam, gdzie kontrole się odbywały, kończyły się ocenami pozytywnymi lub pozytywnymi z zaleceniami, a same kontrole koncentrowały się głównie na dokumentacji, planach i sprawozdaniach finansowych, a nie na realnym, kompleksowym nadzorze nad nierozdysponowanymi gruntami.
Co dalej
NIK skierowała do starostów, prezydentów miast i dyrektora PZGKKiN szereg wniosków pokontrolnych: wzmocnienie nadzoru nad nieruchomościami, identyfikację podmiotów bezumownie z nich korzystających i wyegzekwowanie należności, uzupełnienie ewidencji o wszystkie brakujące nieruchomości, wprowadzenie mechanizmów bieżącej weryfikacji danych z EGiB, oraz coroczną inwentaryzację całego zasobu. Izba podtrzymała też swoje wcześniejsze wnioski legislacyjne do ministra odpowiedzialnego za budownictwo i planowanie przestrzenne, w tym postulat zmiany artykułu 228 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tak by obowiązkiem ewidencjonowania objąć również nieruchomości dopiero planowane do komunalizacji, a nie tylko już skomunalizowane. Po przekazaniu wyników kontroli wojewodowie zadeklarowali podjęcie działań naprawczych, choć skuteczność tych deklaracji będzie można ocenić dopiero w kolejnych latach.
Dlaczego to ma znaczenie także dla kupujących ziemię
Ten raport to nie tylko sprawa wewnętrzna administracji. Skoro nawet same urzędy przez lata nie były w stanie rzetelnie stwierdzić, które grunty Skarbu Państwa istnieją, kto z nich korzysta i na jakiej podstawie, to tym bardziej warto, żeby osoby kupujące działkę w sąsiedztwie takich terenów same sprawdzały status prawny i granice, zamiast zakładać, że skoro coś wygląda na zagospodarowane, to na pewno ma do tego formalne prawo. To kolejny argument za tym, żeby przed zakupem zawsze weryfikować dane z Ewidencji Gruntów i Budynków, a nie polegać wyłącznie na stanie faktycznym widocznym na miejscu.
Źródło: NIK, raport P/25/069 (https://www.nik.gov.pl/kontrole/P/25/069/)